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[转贴]秦晖:有了村委会,还需要有农会
有了村委会,还需要有农会
秦晖


  南方农村报主办的“中国农村发展论坛”最近发布“广州共识”,呼吁从确保农民组织健康发展的一般条件出发,在现行法律框架内,推动地方政府进行具体规章制度的修正,以改变对农民组织的发展多有不公正限制的状况。让农民组织起来呼声越来越高。但质疑的声音仍然存在。其中一个疑问是,村委会就是村民自治组织。既然已经普遍推广村民自治,村委会已经普遍建立,又何必另起炉灶,发展其他农民组织尤其是农会呢?

  的确,现在呼吁搞农会的人,有的是认为村级选举有问题,所以需要农会来体现农民的民主权利。但问题在于:村组织如果真是农民民主选出的,就不需要农会了吗?同样逻辑:城里的政府如果也民选了,是不是就可以取消工会、商会乃至类似民间组织?这个问题归根到底就一句话:“有了民主政府还要不要公民社会”?既然民主政府是民选的,已经代表了人民,所有的公民组织是不是都可以不要了?这是一个太简单的问题,然而这怎么会成其为问题呢?

  现在关于村委会到底是政权组织还是村民自治组织,这是有争论的。但我觉得这争论的意义并不大,原因何在?在真正的宪政体制中,只要实行地方自治或者社区自治,基层政府就是自治组织,没有两者只能居其一之说。但这种自治组织是一种特殊组织,即公权力组织。这就决定了:第一它不可能是多元化的。左派、右派可以竞选执政权,但选上来的只能有一个。一个地方不可能同时既有一个左派政府,又有一个右派政府。那么例如在右派政府执政时左派如何表达其集体诉求?第二民主政权是一个地域性组织,从理论上讲它要代表所在地区全体人民的利益,而不可能只代表其中某个群体的特殊利益。后者比如工人的利益,农民的利益,工商业者的利益等,仍然需要各自的成员组织来分别代表。

  所以民主政府和公民组织两者不但不是一回事,而且我认为,实际上公民社会是民主政府的基础。如果取消了公民社会,即取消了公民的结社权,民主政府就会蜕变为民粹政府。例如历史上阿根廷的庇隆政府,欧洲的法西斯政府,它们都是选举产生,并声称代表人民。但却不许人民自由结社。“人民组织”必须一元化。工会、农会和商会都是官办,而且只准有一个。这就否定了老百姓的自主组织权利。而如果没有这种权利,老百姓就没办法提出自己的利益诉求。在权力面前每个人都原子化了。原子化的个人不可能制衡权力。这就会出现通常所说的“无自由的伪民主”,以所谓多数决定的方式否定己域的公民自由,这就成了“多数暴政”了。

  近年来不少人讲“多数暴政”,但他们往往把所谓多数暴政与“直接民主”联系起来。这是不对的。的确,直接民主通常是不可行的,但它与“暴政”并无必然联系。“多数暴政”与民主是直接的还是间接的无关。瑞士各小邦都是直接民主,但那里没有“多数暴政”。纳粹时期德国人虐犹是通常所说“多数暴政”的典型,但首届纳粹政府也是代议制下产生的,不是“直接民主”政府。所谓多数暴政,就是由“多数决定”产生(无论直接间接)的公权力越界(侵犯“群己权界”)剥夺公民自由。政府是“民主”产生的就可以取消公民的结社权,这不就成了这种暴政了吗?

  因此,农会问题主要不是一个民主问题,而是一个结社自由问题。因为农会不是政权组织。假定只有10%的农民要求建立农会,你也不能以他们是“少数”为理由来禁止。反过来,假定90%的农民都加入了农会,农会也不可能以多数决定为理由去对少数行使权力。那种“一切权力归农会”的“革命农会”、“夺权农会”不是我们今天所要的。有些人担心建立农会会出现与政府对抗,这是历史上“夺权农会”留下的印象。其实放眼各国,纵观今昔,通常意义上的农会都并非“夺权农会”,它们也并不追求发展成“民主政权”。有了农会,也不会使农民能为所欲为,但它会使别人不能对农民为所欲为。

  农会不是“民主政权”,这当然不是说乡村不存在民主问题,但两者不能混为一谈。农会是维护成员自身权利的组织,政府是对别人行使权力的组织。农民如果能够自由组织农会,官员即便并非民主产生,其权力也会有制约,不能随意侵犯农民的权益。相反,如果农民无法进行有组织的维权,即便是民选的官员也可能滥用权力损害农民利益。

  农会、合作社与农民集体主义

  农会不是“民主政权”,只是自由结社,只是成员为维护共同利益而自愿结合的自治组织。而这种共同利益虽然未必就是经济利益,但完全可能是经济利益。市场经济要求政企分开,民间自治要求政社分开,但社企要不要分开呢?在陌生人的大社会例如城市里,一般来说是有这个规律,“企业办社会”、“社会办企业”都很难适应市场经济。

  但乡村熟人社会则不然,带有伦理色彩的“社企相融”乃至“社企合一”常常能够降低内部交易成本,有助于合作应对外部的市场竞争。因此在许多国家,从西欧、北欧直到东亚的日本、韩国和台湾地区,农会都有重要的经济职能。它不仅在“公司加农户”、“合作社加农户”、“政府加农户”、“NGO加农户”等各种机制中充当分散农户与涉农伙伴间的桥梁,代表成员农民与合作伙伴进行集体谈判,保证“XX加农户”的机制不至于因农民的分散和弱势而变成“XX坑农户”。而且它还常常直接兴办合作经济体,从事乡村金融合作、保险合作、购销合作、产前产后产中服务合作等,甚至农会与合作社互为表里。以至于像农民“协同组合”一词在我国有时被译为农会,有时又被译为合作社。这是在城市的工会、商会中少见的现象。

  可见对农民而言,“结社权”的经济意义和社会政治意义是难以分割的。农会是农民“合作化”、包括形成合作经济的强效催化剂。甚至可以说,没有农会,就谈不上真正意义上的“农民集体主义”。我国几十年来一直宣传合作化、宣传集体、宣传“社会”主义,岂有反不能允许农民结社,害怕农民真正表现出内在的合作意愿和集体主义精神之理?

  乡村公益与NGO:成员利益组织与志愿公益组织

  还有一个问题,就是民主建设过程中政府、民间成员组织和NGO的关系。以前国际学术界通常认为政府的主要职能是搞公共事业,为社会提供公共物品。但现在越来越多的人认为只靠政府搞公益也有很多不足。根据所谓中位需求理论,即便是民主政府,它提供的公共物品也往往是“多数人”需要的公共物品,那些不能成为多数的社会成员所需要的公共物品,往往就缺位了。比如像扶贫、帮助残疾人这些事,政府可能做得不够,因为这些人很少,不可能支配政府的决策。于是需要非政府组织来提供这些公共物品。总而言之,政府提供公共物品也是有缺陷的,需要第三部门来补充。尤其是1980年代传统的“福利国家”制度出现危机后,即便公共财政仍要提供公共物品,其提供的机制也发生变化:不再是由政府直接用公共财政兴办各种公益事业,而是政府与第三部门合作,以公共财政资助公民自治的NGO、NPO组织,结合志愿资源来搞公益福利项目,这种所谓“后福利国家”机制要求公民社会的组织有高水平的发展。

  当代非政府组织和非营利组织的发展有一个特点,就是非成员利益的公益组织发展势头比较猛。像慈善组织、人权组织、环保组织、绿色和平组织、妇女儿童原住民权益保护组织,他们与传统的成员组织主要区别在于:他们追求的不是成员自身的利益,而是公共利益,换句话说,他们是民间社会以义工、捐助等方式组织人力物力资源来自愿产生公益的团体。

  近年来各种NGO组织对我国乡村公益事业提供了不少支持。国际上对中国的乡村发展援助、城市和非农领域的民间志愿者、社会公益捐助资源对农民的帮助也多通过第三部门的渠道或第三部门与地方政府合作的渠道进行。同时一些新思潮介绍的国外乡村发展经验,例如“新左派”喜欢提及的印度喀拉拉邦经验也都强调NGO、NPO组织的作用。这一切使人们对乡村民间组织和公民自治的期待也似乎更多地放在这类组织上。然而遗憾的是,经过十多年发展,NGO与NPO在我国乡村中的角色仍然基本局限于外来慈善者,本土的乡村NGO与NPO一直找不到合适的生长点。

  其实只要看看国外第三部门的历史就会看到:无论发达国家还是印度之类的发展中国家,也无论城市还是乡村,民间社会的发展都是先有了发达的成员利益组织(工会、农会等等),在这一基础上才谈得到志愿公益组织的发展,从来没有倒过来的。

  很多人对非成员公益组织寄予很高的期待,这可能过于理想化。实际上非成员志愿公益组织是一种只有在成员利益组织高度发展的基础上才能成长起来的民间社会高级形态。道理很简单:如果自己的权益都无法维护,怎么会有能力维护他人的权益?所以今天我们要讲非政府组织,真正应当重视的恐怕还是成员利益组织。现在要讲中国的公民社会,着重点还是应该放在这里。那些最理想的东西当然不是不可以搞,没有农会这类基础,那些“更高”的东西恐怕难有乐观的前景。

  结社权还是乡镇直选:农民组织与乡村治理的前景

  我认为农民享有结社自由,能组织农会来与其他利益群体打交道,形成集体谈判、参与博弈的能力,这比推动乡镇民主直选的意义要大得多。

  我一直有个看法:熟人共同体建立权责对应可能更需要的是伦理约束下的自治而非民主。共同体越小,人们之间的持久互信和伦理联系越多,权力和责任就越容易直接融合为一,“民主”制约的必要性越小。举个最简单的例子:在一个家庭中,儒家主张“父父子子”固不待言,即便是西方人也不会主张三权分立、民主选举父亲。原因很简单,父权一般都以父责为基础,“虎毒不食子”嘛。家外的熟人共同体,伦理约束就不那么可靠,但比陌生人社会还是有作用,而且它的“交易成本”较低。但是进入陌生人社会,伦理就解决不了问题,必须要有制度安排来制衡权力、保证权责对应。

  乡村的熟人社会也是这样,实际上熟人群中通常会有一些成本更低的功能,可以解决公共物品的提供和集体行为中的权责对应等问题,如果合理使用这些资源,有民主当然不错,没有民主,也不见得就是大问题。其实许多不发达的农村,面临的主要问题并非民主不民主,而真正最需要民主的,是那些缺少直接人际情感联系的陌生人社会,大尺度社会。民主制度实际上是在陌生人社会建立权责对应的一种运作方式。

  因此中国最需要的应该是县一级(如果县以上一时还做不到的话)的民主。村一级主要是发展有效的自治。那么乡镇这一级怎么办呢?我觉得在中国很多地区,乡镇一级的确可以变成上级政府的派出机构,其成员可以是职业文官即公务员,由上级派任并对上级政府负责。当然前提是上级(县)政府本身是民主政府,它是民主政府的派出机构。那么,乡镇一级的农民公民权利如何体现呢?不一定体现于直选乡官,组织农会的权利更重要。有农会作为农民利益的代表,跟政府沟通、谈判,我觉得不仅没什么坏处,反而可能是乡村治理的一个好方法。没有那么高的行政成本,那么多负担,还能保持一定的效率。老百姓的权利也得到了保障。虽然乡官是派出而非民选,但权力有制约,责任可追问,不能为所欲为,农民有诉求可以通过农会来与之协商,乃至向上级政府请愿。他的施政仍然需要征得农民同意。我觉得这比在乡镇直选与否这个问题上相持不下,可能更好一些。

  这可以说是“自治比民主更重要”。当然这里讲的是乡镇一级。就治理而言,我以为不同规模、不同性质的人群应该有不同的主要治理方式。熟人共同体尤其是家庭,某种程度上也包括家族与自然村主要靠伦理自治,乡镇这种人们偶尔能相遇的中等社区(施坚雅所谓的集市共同体)主要是本地自治组织和上级民主政府(包括其派出机构)的协调,县和县以上才主要靠代议制民主来治理。遗憾的是我们的现状完全是倒过来的:在熟人共同体中(文革时甚至在家庭中)搞“民主”,在陌生人社会反而不搞。农村中的很多问题都由此而来。

  农民组织的“风险”有多大?

  农民组织的必要性论证似乎已经很充分,但如何操作仍然是个问题。如今关于农民组织立法的呼声渐高。这事当然应该考虑。但从中国改革、尤其是农村改革的历史看,实践先行的特征很是突出。变革先起自民间,到了一定时期就约定俗成,转化为法理上的承认。中国农村的所有变革:大包干、乡镇企业、民工潮,不都是这么来的?

  当然,以往这种模式主要是在经济领域,农会则涉及社会政治领域。而农村社会矛盾很多,一些地方干部很敏感,只要你一组织农会,他们很容易条件反射,把这想象成对他们的权威的一种挑战,而不管你实际上是在做什么。

  但是随着时间推移,他们应该会认识到:其实真正的挑战不在农会,而在别的方面。于建嵘的统计表明,农民上访前,70%的人都认为上面是公正的,毛病都在下面。但上访往往不能解决问题,还引起报复。然后那些人就认为上面有问题,对体制的信任损害更大,以至于出现非理性反应。这提示我们,虽然不能说农会一点风险没有,但别的做法风险更大。让农民有组织地协商,建立农民与涉农诸方面的利益协调机制,把问题解决在基层,非理性反应,包括上访就不至于像现在这样严重。

  农民组织问题不仅仅是种田人的问题

  而不那么敏感但却更为现实的问题是:如今人们在农村社区用了那么多的心思,又是直选,又是组织化,但无论直选还是搞农会,都需要一个前提,即要有农村精英存在。现在乡村人才普遍衰败,这种情况下无论搞直选还是搞农会有多大意义?

  因此有人认为,在城市化明显加速的今天,中国的农村问题主要是进城农民工的问题,而不是农村本地的问题。从某种程度上讲这样说也不无根据,如今我们谈论“农民组织”,并不仅仅意味着种田人的组织,正如“农民问题”在中国不仅是种田人的问题一样。笔者最近曾撰文认为,很多地区与其政府补贴一部分又强制农民付出一大部分钱财,在农村修那么多所谓新农村住宅,只是供打工者春节回乡住几天,还不如拿这笔钱在城里给农民工盖廉租房。

  还可以说得更实质一些。中国真正的问题恐怕不是什么“三农”问题,中国的“农业”、“农村”问题不是主要的,关键的问题还是如何“以人为本”,如何对待占我国公民大多数的那些“人”,也就是对待“农民”。“农民问题”加拿大pc28开奖网站是中国问题的关键。但中国的所谓农民问题,从来不能仅仅理解为种田人的问题,其实就是如何对待被传统体制定义为“农民”的那些人(无论其如今是否种田)的问题。众所周知,那些人现在很多都在城里,解决“问题”不考虑他们能行吗?

  农民问题不一定是农村的问题,它不一定表现在农村。传统体制定义为农民的那些人,在户口簿上定义为农民的那些人,无论在什么地方,他们的问题都很严重,都是应该解决的。我们讲的农民既不是指一种职业,不是指种田人;也不是指一个阶级,因为“农民”中有穷人也有一些富人,有雇工也有老板,但即便是富人,是老板,他们也仍然是农民,所以才常常称什么“农民企业家”。而作为“农民”,他们的权利维护都存在着很大问题。

  所以强调维护农民工权益是完全应该的。新农村建设花在农村的钱,相当一部分如果用来给农民工提供公共品,恐怕更好。但这当然并不妨碍我们关心农村问题。因为毕竟还有很多农民一时进不了城,还不能不呆在农村。

  新农村建设如果真正有意义,就应该把权利交给农民,农民愿意进城,你就得维护他在城市中的权益。如果农民愿意留在农村,你就得维护他在农村中的权益。回避了“权利”这个关键,不管鼓吹“城市化”还是“反城市化”都会侵犯农民利益。按照中国经济现在发展的状况,城市化的进度可能是有限的,它能容纳的人口也可能是有限的。但是这一点不会减少、而且恰恰应该是增加了农民权利问题的尖锐性。

  本来从农民的意愿来说,他是否进城取决于他在城里能不能找到工作。如果工作不好找,一般人是不会贸然自断后路,把土地卖掉的。农民也是理性经济人,农民对自身利益的算计不比市民差。他们不是傻瓜。他会不会一边保留土地,一边进城去看看?完加拿大28开奖结果查询全可能,而且通常实际就是如此:如果在城里找不到工作,他就回去了。八字还没有一撇,什么信息都没有,就随便把土地卖掉,然后自己跑到城里去流浪——这样的二愣子也许有,但肯定不如土地被别人看中然后不由分说就被撵走的“失地农民”多。换言之,如果条件成熟,农民会希望进城;但如果条件不成熟,农民不会贸然进来——除非你圈占了他的土地把他赶出来。问题就这么简单。

  因此,如今围绕新农村建设方向的一种争论其实很不得要领:有人说新农村建设应该是加速城市化的建设,是促使农村“有序消亡”的建设,有人则相反,认为“三农问题的出路不能是城市化”,新农村建设就是要把各种要素留在农村,以实现“乡村复兴”。其实中国地方那么大,有的地方城市化很快,有的地方会长时期保留大比例的农村人口,怎么可能一刀切地讲“城市化”或者“农村复兴”?

  但不管“城市化”还是“农村复兴”,根本问题还是一个农民权利问题:是否进城,农民可不可以自由选择?农民的命运必须捏在官员手里吗?现在很多地方政府,要圈地了就一道命令下来,通过简单的行政区划,把农村变成城区,人为地把农民赶出土地,赶进“居委会”。农民不想要城市户口都不行。一旦觉得进城农民是个麻烦,又一道命令下来,给农民设置很多就业门槛,租房门槛,甚至强行驱赶,人为地把农民拦在农村。农民是进城还是留在农村,很大程度上不能自由选择,只取决于地方政府的需要。我曾经指出中国的变化存在着一种“尺蠖效应”,就是或“收”或“放”都使那些强势者得利,忽“左”忽“右”总是这些弱势者吃亏。现在看来在“城市主义”与“乡村主义”之间也有这样的尺蠖效应:乍“城”乍“乡”都在要农民付出代价。

  总之农民问题关键是农民权利问题,城市化进程不是消除了、而是突出了这个问题。而维护农民权利就需要农民的组织。农会问题如今受关注,原因不过如此。

  新农村建设更突出了农民组织问题

  这些年来农民给人以“弱势群体”的印象,许多人出来为农民说话,中央领导也高度关注农民问题。这当然是好事。可是归根结底,别人为农民说话,何如有个组织让农民说出自己的话;别人维护农民的权益,何如有个机制让农民可以维护自己的权益。如果农民无法维护自己的权利,别人如何代他维护?如果农民没有组织起来“维护自己权利”的权利,他们的其他权利又如何能够维护?农民缺乏这种权利,不要说某些强势利益集团可能损害他们,就是有人好心想要帮助他们,也有可能难以成功,乃至好心做“好事”却很难有好效果。

  特别是现今的新农村建设更凸显了这个问题。今年财政当局宣布本年度中央财政用于“三农”的支出将达到3397亿元,充分体现了本届国家领导人对农民问题的重视和解决问题的决心。但是这个消息立即引起了“财政投入不能重蹈‘部门分肥’的覆辙”,和“财政投入如何与农民的需求对接”的议论。的确,我国基层的“财政饥渴”由来已久,农村税费停征后如何弥补基层财政缺口也一直没有明确,许多地方越来越依靠“卖地财政”,使“圈地运动”引起的社会矛盾加剧,国家三令五申尚且未理出头绪。在这种情况下如今上面凭空掉下这么大个馅饼,假使诺言兑现,这笔钱谁来接?平分给9亿农户自然是不可能的。而我们的农民又不像日本、韩国乃至台湾农民那样有发达的农会、合作社等自治集体来对接这笔财政资助,那么就只有各级政府各个“部门”来瓜分这笔巨款,再靠他们凭良心给农民提供“服务”了。

  然而积以往的经验,人们对此实不能过于乐观。据说有关方面曾组织了大批人去韩国参观他们的“新村建设”,而他们最重要的经验就是有农民自己的组织可以接受国家援助,并保证农民真正成为新农村建设的“主体”,而不是被动地成为官员搞“形象工程”的“群众演员”。我们可以从这个经验中得到什么启示呢?

  “让农民组织起来”和“把农民组织起来”

   其实“组织化”并不是个新问题,早在建国前就有那篇名文提出,把农民《组织起来》!后来整个1950年代都是在折腾这个事。如今不管什么人也似乎都在埋怨农民无组织。可是正如一位官员朋友所说:“组织农民农民怕,农民组织我们怕”的现象一直存在,于是这个问题总也解决不了。

   可见问题不在于农民该不该有组织,也不在于农民自己想不想有组织,而在于农民以外的一些人想要怎样的组织。一位“三农”专家曾说:当年搞强制集体化是有道理的,因为国家与无数分散的小农户打交道“交易成本太大”。可同样是这位朋友,跑到工会农会都高度发达、农民组织化程度很高的印度去考察一番后又说了:印度没希望,因为他们的官员、企业和工会农会打交道的“交易成本太大”,弄得连圈地修高速路都搞不成。原来他讲的“交易成本”不是科斯说的那种全社会为维持“交易”付出的总成本,而只是为强势者单方面计算的“成本”。这么讲,那当然是古拉格式的“组织”最能为强势者节约“交易成本”(不许你“交易”,我自然就不用付“成本”了)。如果做不到,那只好让弱势者一盘散沙。否则他们自己组织起来了,我对付他们的“成本”就太大太大了!

   显然,这么看问题就无法跳出“组织农民农民怕,农民组织我们怕”的怪圈,而农村(甚至不仅农村)也弄得越来越“人心散了”。我觉得只有摆脱这种心态,才能争取在农民组织化问题上、乃至在社会整合和国家认同问题上的双赢局面。在这方面,如今最高层关于新农村建设的一个提法我认为很对:那就是让“农民真正成为新农村建设的主体”。所谓主体,就是要尊重他们的意志,尊重他们的权利。在农民组织问题上,这个原则尤其重要。

  当然这决不是说官员和农民以外的人就不能为农民提供帮助。笔者的一位官员朋友很反感“官办组织”的说法。他说我是官员,可我的权力并不大,我帮助农民搞合作社和行业协会都是从农民的意愿出发的,并没有动用权力搞什么强制。我说这样当然太好了,你这样的做法是应该称赞的。官员帮助办的组织不等于“官办组织”。但这与指出“官办组织”的弊病有何矛盾呢?因为动用权力搞强制的现象如今在一些地方确实存在嘛。

  可喜的是,如今像这位朋友一样,作为官员不仅不阻止、而且还帮助农民建立他们自己的组织,并且在这一过程中注意不颠倒“主客”关系,自居于帮忙的服务者角色而让农民成为“主体”的事越来越多了。这表明农民的结社权和农民建立现代公民组织的事业是大有希望的。

  因此这次“广州共识”注意了一个提法:“让农民组织起来”,而不是“把农民组织起来”,这一字之差,真可谓千钧之重,怎么强调都不过分吧。

来源:南方农村报